Fusie in de praktijk: Aalter

De vorige legislatuur kreeg Vlaanderen er 7 wondermooie gemeenten bij na boeiende fusietrajecten. Is het sop de kolen waard? Elk fusieverhaal is anders, maar één ding staat vast: geen enkele van de gemeenten heeft spijt. Vanuit de IDEA groep blikken we graag samen met de besturen terug. In deze reeks praktijkverhalen geven we jullie graag een blik voor en achter de schermen van schaalvergroting. Per gemeente focussen we telkens op één of meerdere thema’s. Vandaag op het menu: Een vernieuwde interne organisatie door de fusie van Aalter en Knesselare.

Op 23 mei 2017 besloten beiden gemeenten in 2019 samen te smelten, waarna de beide organisaties snel van start gingen met de voorbereidingen voor een nieuwe fusiegemeente Aalter met 28.000 inwoners. Op anderhalf jaar werden de twee organisaties, hun processen en producten op elkaar afgestemd en in elkaar geschoven. Een titanenwerk op zo’n korte tijd. We spreken met een enthousiaste algemeen directeur Luc Jolie. Hij blijft apetrots op de verwezenlijkingen van zijn team en hij neemt ons graag mee doorheen het verhaal hoe zijn fusiegemeente doorheen dit proces vorm kreeg.

Bij een fusie van gemeenten komt heel wat kijken. Je richt een gloednieuwe organisatie op voor een toekomstige gemeente en probeert daarbij verder te bouwen op de pilaren die je al hebt. Hoe hebben jullie dit in Aalter aangepakt?

Na de politieke ‘go’ vanuit de besturen zijn wij vrij snel kunnen beginnen aan de hertekening van onze interne organisatie. Dat eerste is eigenlijk de moeilijkste beslissing en stap in zo’n fusieproces. Een gemeentefusie is een politieke beleidskeuze. En die keuze om voluit voor een fusie te gaan is een cruciale eerste stap. Alles wat daarop volgt is dan voor ons, de medewerkers van de twee gemeenten, eigenlijk een organisatieproject dat opgevolgd en aangestuurd moet worden. En zo wordt een gemeentefusie dan een interne veranderingsoefening.

In ons verhaal hebben we het geluk dat we zeer snel en vlot zijn kunnen starten met die hele oefening. We zijn daarbij vertrokken van wat er op dat moment al was binnen de gemeenten. We hadden hierbij het geluk dat we met de gemeente Aalter sinds 2001 ISO gecertificeerd zijn. Hierdoor hadden we blauwdrukken van alle onderdelen, processen en procedures binnen de gemeentelijke organisatie. In Knesselare werd er op een andere manier gewerkt.

Om onze werkingen volledig te analyseren, hebben we procesteams gecreëerd die al onze processen zouden overlopen om de kapstok vorm te geven waaraan we onze nieuwe organisatie zouden kunnen ophangen. Concreet hebben we dan ook de volledige systemen van Aalter en Knesselare vergeleken. Hierbij stelden we ons telkens de vragen: wat is goed, wat nemen we mee en wat kunnen we verbeteren? Naast de procesteams hebben we specifieke werkgroepen zoals personeel, sociaal en intercommunale werking opgericht om meer brede zaken te behandelen.

Werden de medewerkers doorheen de organisatie daar ook voldoende bij betrokken?

Bij de hertekening van onze organisatie hebben we 173 individuele processen geanalyseerd. Dat betekent dus 173 procesteams, samengesteld met de mensen die er dagdagelijks mee bezig zijn. Bij het oprichten van deze teams hebben we geprobeerd ze zo gemengd mogelijk samen te stellen, zodat er telkens voldoende betrokkenen uit beide gemeenten meewerkten, zonder de medewerkers natuurlijk te overstelpen met extra werklast. Zo zijn alle personeelsleden proportioneel betrokken geweest bij de oefening. Vanuit onze medewerkers kwam ook veel van het voorbereidend werk. Zo werden er bijvoorbeeld procesfiches gemaakt om te helpen bij de vergelijkingsanalyse. Als er weinig verschillen tussen onze gemeenten bleken te zijn, was de oefening dan ook snel gemaakt.

Was het beleid betrokken bij deze gedetailleerde proceshertekening?

In de juiste mate wel, ja. Om alles te overzien en aan te sturen hebben we twee centrale assen gecreëerd: één met politieke aansturing (het beleidscomité met de collegeleden), en één met ambtelijke aansturing (de MATs en het begeleidend collegelid).

Er zat telkens iemand van het beleid bij in de procesteams om de werkzaamheden op te volgen. Maar die teams waren niet de plaats om echte beleidsbeslissingen te bespreken. Als er bijvoorbeeld bleek dat bepaalde vergoedingen verschilden tussen onze gemeenten, dan ging dit punt automatisch naar managementteam of het beleidscomité. Pas wanneer de werkgroepen klaar waren met de nieuwe processen uit te denken, besliste het beleid pas. Zij bogen zich niet echt over die interne werking, maar gingen vooral over zaken waarbij er keuzes gemaakt moesten worden: bijvoorbeeld welke producten wil je, en welke niet.

Men zou jullie fusie een beetje als een asymmetrische fusie kunnen beschouwen, een grote en een kleine gemeente die samensmelten. Hoe ga je om met deze vorm van mogelijke ongelijkheid tussen de twee gemeenten? Kan je voorkomen dat het als een bedreigend verhaal kan worden gezien en dat er een gevoel van overname ontstaat aan de kant van Knesselare?

Wij hebben alvast geprobeerd om vanaf dag één maximaal respectvol met elkaar om te gaan. Maar ik ga natuurlijk niet ontkennen dat er wel iets van die gedachte bleef hangen. Veel hangt natuurlijk af van de ingesteldheid van de medewerkers. Het is ook wel de realiteit natuurlijk: je gaat een fusie aan om jezelf te verbeteren. Als je als klein bestuur tot de vaststelling komt dat je niet meer volledig mee kan, en dat het andere bestuur sterker is, dan is dat een logisch verhaal dat je schrijft. Als die opportuniteit en dat gevoel er niet zijn, ga je natuurlijk niet fuseren. Maar er waren wel mensen die vanuit Knesselare dat gevoel hadden, ja. In de praktijk gaat het daarbij ook om hoe mensen naar zichzelf kijken. Sommigen nemen er een zeker trots en fierheid in om ‘klein maar fijn’ te zijn. Je kent uiteraard ook een zachte overgang in zo’n fusie. Na de fusie krijg je een andere organisatiecultuur, met volgens mij iets meer zakelijkheid, wat eigen is aan een grotere organisatie. Daarnaast vertrekken er ook mensen uit de organisatie.

Binnen onze fusie was het ook belangrijk om duidelijk te maken dat het ook voor Aalter een voordeel was. Hier was het bijvoorbeeld van belang dat het ook een opportuniteit was om ook nogmaals een oefening te doorlopen om de organisatie te verbeteren.

Waren die voordelen voor een grotere gemeente als Aalter dan ook duidelijk?

Het gaat bij zo’n vernieuwingsverhaal niet over groot of klein, maar over de clash tussen ideeën. En dát doet je organisatie net evolueren en verbeteren. Je kan trouwens perfect een klein bestuur zijn dat wel sterk georganiseerd werkt en een groot bestuur dat zo niet is.

Dankzij onze ISO werking is continue verbetering permanent in onze organisatie aanwezig. We hebben een kwaliteitswerkgroep die maandelijks bezig is met het optimaliseren van onze werking. Je mag als gemeente niet de reflex hebben om te denken “Waarom doen we dit zo? Omdat we het altijd zo doen.” Je moet als team continu de dingen in vraag durven stellen. En zo’n fusietraject is dan ook een perfecte opportuniteit om dat op een diepgaande en grondige manier te doen.

Hebben jullie de organisatie dan ook extra kunnen versterken?

Uiteraard! We konden bijvoorbeeld onze gemeentelijke subsidiereglementen grondig evalueren. Je kan dan de vraag stellen of je daarmee de beleidsdoelstellingen effectief realiseert en via discussie kan je tot een beter resultaat komen omdat je er nu ook voldoende tijd voor kan nemen. Nu hebben we eindelijk een complete codex rond subsidiereglementen. Dat was altijd al gewenst maar we hadden er nooit voldoende ruimte voor. Daarnaast hebben we ook het RPR nog eens door elkaar kunnen schudden.

Dus ook vanuit Aalter zichtbaar?

Vanuit het standpunt van de pre-fusiegemeente Aalter zie je direct de versterking van een aantal structuren, ja. Je krijgt er mensen bij die zorgen voor een grotere permanentie en grotere kennisdeling. Dat was op voorhand gehoopt en is ook uitgekomen. Dat is een van de wins die je als organisatie wel echt direct ziet!

Maar er zijn ook nadelen en moeilijke punten natuurlijk. Het brengt enorm veel bijkomend werk met zich mee, terwijl de gemeentelijke organisaties wel moeten blijven draaien. De burger verwacht dat door de fusie de dienstverlening verbetert vanaf dag één. Je kan de tijd echter niet stilzetten om aan dat project te werken. Je kan niet alles aanpassen en dan vertrekken, het is een werk van lage adem met enorm veel bijkomstigheden. De verenigingen in Aalter kregen bijvoorbeeld gratis toegang tot de gemeentelijke infrastructuur terwijl ze in Knesselare wel moesten betalen. We hebben dat natuurlijk gelijkgetrokken, maar dat is meer dan één pennentrek want reglementen moeten aangepast worden etc. Een van projecten die nog loopt, is de integratie van de verschillende gemeentelijke archieven. Archieven worden jammer genoeg weinig als een prioriteit beschouwd. Dankzij de fusie zijn we nu in alle rust bezig met zo’n sterke inventarisatie begeleid door een externe archivaris. Anders was dit mogelijks blijven liggen.

Het gaat ook om kleine zaken. Bij ons zijn de straatnaamborden vanaf dag één aangepast. Dat lijken misschien symbolische zaken, maar het zijn wel kleine percepties die je de bevolking moet kunnen aanwakkeren.

Legde die hele fusieoperatie veel druk op de organisatie?

De ganse gemeentelijke organisaties stonden niet onder een bepaalde druk, maar wel onderdelen ervan. We zijn niet gecrashed, als dat je vraag is. *lacht* Vanaf de eerste dag na de beslissing hebben we met de organisaties en personeelsleden een goeie start gemaakt. Er is niet te veel blabla rond verkocht maar we zijn snel en vrij zakelijk met de collega’s aan de slag kunnen gaan. En als organisatie kon je eigenlijk gewoon blijven doorlopen. De wagen werd al rijdend verbouwd. 80% van onze werking kon gewoon blijven doorgaan. BKO, kinderopvang, de dienstverlening in ons zwembad, daar voel je in de aanloop naar zo’n fusie natuurlijk weinig tot geen effect. Dat effect was er wel bij de ondersteunende diensten. De cel budget moest boekhoudingen integreren, de cel personeel moest de lijnen in de RPR’s volledig afstemmen, (…). Vooral bij de ondersteunende en sturende processen voelde je dat. Ook achteraf. Denk maar aan aanpassingen bij de productencatalogus, of in beleidskeuzes. De oppervlakte en de dienstverlening groeien. Het groeien van bijvoorbeeld 350 naar 500km wegen om te onderhouden is beheersmatig een groot verschil. Er wordt wel druk gezet op de verandering in organisatieculturen en -gewoonten, maar het grootste deel van de werking heeft geen grote impact ondervonden.

Misschien nog een uitsmijter. Jullie hebben intussen al lessen kunnen trekken uit jullie fusieoperatie. Welke drie dingen zou je aan andere gemeenten adviseren om zeker op te letten?

Allereerst de boodschap om te beginnen voorbereiden vanaf het ogenblik dat het duidelijk is dat er een fusie aankomt. Het is een zeer grote stap en je kan daarbij niet wachten tot de start van de fusiegemeente om keuzes te maken. Probeer daarbij ook over de termijn van de verschillende beleidsploegen heen te denken. Als organisatie moet je op dat moment daar proberen los van te komen. Met het politiek bestuur op eenzelfde lijn zitten is daarbij ook zeer belangrijk.

Zorg ten tweede dat de organisatiebeheersingssystemen op punt staan. Hoe beter die in elkaar zitten, hoe makkelijker het wordt om een grote administratieve voorbereiding te maken en met een nieuwe organisatie van start te gaan.

Ten derde heb je het organogram. Wacht niet tot na de fusie om dit op te stellen maar leg onmiddellijk vast wat de organisatiekeuzes zijn. Het gaat daarbij om de keuze van organisatiestructuur, algemeen directeur en financieel directeur, leidinggevenden, (…) Je moet de kans krijgen om daar zeer snel mee te starten. Dit zijn allemaal randvoorwaarden die zeer belangrijk zijn om het proces te doen slagen.

Belangrijk om te onthouden is dat het in essentie niet om een emotioneel project, maar om een zakelijk organisatieproject gaat. Als je zo’n fusie beschouwt als het samengaan van twee entiteiten, is het geen emotioneel project, maar eerder een bouwoefening. Je bouwt samen aan een nieuw huis voor de gemeente, waar de burger graag een bezoek aan brengt en vooral ook beter van wordt.