Is intergemeentelijke samenwerking het alternatief voor fusie?
Net voor het zomerreces legde de Vlaamse Regering een nieuw kader rond fusies vast, met o.a. het vooruitzicht van een schuldovername voor fuserende gemeenten tot een maximumbedrag van 50 miljoen euro. De regeling heeft het gesprek over fusies onder gemeenten nieuw leven ingeblazen, al is fusie voor vele burgemeesters niet de heilige graal. Velen stellen intergemeentelijke samenwerking als alternatief voorop. Brengt ons bij de vraag: is intergemeentelijke samenwerking een volwaardig alternatief voor fusie?
Stel dat we de gemeenten mochten heruitvinden, de kans is groot dat we de gewenste schaalgrootte van 20.000 inwoners die wordt voorop gesteld in de nota over vrijwillige fusie van 10 juli 2020 zouden overnemen. Eerder als ondergrens zelfs, dan als optimum. Het beeld dat we daarbij hebben, zijn sterke basisbesturen, die niet alleen voldoende uitgerust zijn voor hun lokale taakstelling, maar evenzeer voor het mee helpen realiseren van Vlaamse en zelfs Europese beleidsdoelstellingen.
Even terug naar de Vlaamse realiteit nu, waar 25% van de gemeenten minder dan 10.000 inwoners telt en waar het draagvlak vooralsnog ontbreekt voor een algemene fusiebeweging. Zetten we dan exclusief in op het fusiespoor, of ondersteunen we parrallel ook samenwerking tussen gemeenten? Voor de adviseurs van IDEA zijn alle stappen richting meer bestuurskracht een stap vooruit, ook samenwerking dus. Liever een goede samenwerking met de buren, dan niets doen bij gebrek aan draagvlak voor fusie.
Samenwerking tussen gemeenten kan vast en zeker voordeel brengen voor besturen. De voorbije decennia is daarvan op verschillende plaatsen het bewijs geleverd (samenaankoop, delen van experten, een gezamenlijk containerpark, etc..).
Tegenover fusie heeft samenwerking zijn voor- en nadelen: het belangrijkste voordeel dat besturen zien in samenwerking is het behoud van de volle gemeentelijk autonomie. Keerzijde blijft dat echte herverdelings- of investeringsvraagstukken binnen een vrijwillig samenwerkingsverband moeilijk of niet geregeld geraken. Beslissingen worden doorgaans vanuit een lokaal perspectief genomen, al zien we recent ook voorbeelden waar de intergemeentelijke spirit leidt tot formules van kostendeling. Denk aan de regeling in Neteland bijvoorbeeld rond het intergemeentelijk zwembad (gemeenten Grobbendonk, Herentals, Herenthout, Olen en Vorselaar).
Hoe kunnen gemeenten versterkt samenwerken?
Dat het vele gemeenten menens is met samenwerking, mag o.a. blijken uit het vernieuwde vocabularium. Op verschillende plaatsen maakt de term ‘associatie’ haar ingang, in navolging van de samenwerking die de politiezone TARL (Ternat, Affligem, Roosdaal, Liedekerke) in 2014 opstartte met de gemeente Dilbeek en de naburige zone AMOW.
De term heeft geen juridische betekenis, maar verwijst in de meeste hoofden wel naar een meer structurele samenwerking. In het geval van bovengenoemde politieassociatie werd een dienstverlenende vereniging opgericht, waarbinnen een kaderovereenkomst geldt die afhankelijk van de partijen via subovereenkomsten op verschillende domeinen wordt opgeladen (recherche, wachtdienst, slachtofferbejegening,…).
Als we even loskomen van de term en inzoemen op de achterliggende ambitie van meer structurele samenwerking, wat maakt dan het verschil tussen succes en minder succes?
In onze opinie, heeft de meerwaarde van samenwerking alles van doen met de maatstaf die men zich oplegt, alsook met de bereidheid om een deel van de gemeentelijke autonomie af te staan of minstens samen in te vullen.
Samen de lat hoger leggen
Onder maatstaf bedoelen we dat een intergemeentelijke samenwerking slechts meerwaarde brengt als gemeenten effectief beslissen om samen een hoger ambitieniveau te bereiken. Het lijkt evident, maar in de praktijk zien wat dat samenwerking vaak niet verder reikt dan overleg of samenvoeging van wat al bestaat. Stel dat twee gemeenten een beter loopbaanbeleid willen voeren en sterkere profielen aantrekken, dan volstaat het niet om de beide personeelsdiensten te laten samenwerken. Zoals Filip De Rynck (UGent) het jaren geleden formuleerde in een essay in het VVSG-blad Lokaal (2013): van twee zwakke schakels maak je geen sterke ketting. Een sterker personeelsbeleid voeren, zou in dat geval betekenen: samen een competente HR-manager aanwerven die de gewenste professionalisering kan waarmaken.
Succesvol samenwerken is met andere woorden meer dan samenvoegen, het is gezamenlijk een hoger ambitieniveau bereiken en daartoe ook de middelen in stelling brengen.
Bereidheid om de autonome sturing gedeeltelijk in te ruilen voor schaalvoordelen
Daarmaast moet gezegd dat de voordelen van samenwerking, zowel financieel als op vlak van dienstverlening, ook samen hangen met de mate van delegatie. We geven in onderstaande tabel een overzicht van de vier types van intergemeentelijk samenwerken die Westers (2011) onderscheidt in zijn masterthesis.
Figuur 1: types van intergemeentelijike samenwerking (Westers, 2011)
In veel gevallen spreken we in Vlaanderen over netwerksamenwerking. Ambtenaren werken samen, maar van echte onderlinge delegatie is geen sprake. Netwerksamenwerking is de meest voorzichtige vorm van samenwerken, waarbij de potentiële meerwaarde van samenwerking slechts tendele wordt gerealiseerd (omdat met autonoomwil blijven aansturen). Dat is anders in de andere drie vormen, waarbij ofwel één gemeente optreedt als gast, waarbij taken onderling worden verdeeld (matrixmodel), of waarbij een facilitair bedrijf wordt opgericht. In deze drie gevallen zijn de potentiële voordelen groter. Merk overigens op dat, in tegenstelling tot Nederland, de vorm van facilitair bedrijf of shared service center opmerkelijk weinig voorkomt. Het lijkt ons nochtans een interessante piste die aanleunt bij de idee van een ambtelijke fusie van diensten.
Conclusie
Zo komen we er eigenlijk op uit dat aan samenwerking of fusie eenzelfde dilemma aan de basis ligt: de keuze tussen schaal (fuseren of samenwerken) versus het behoud van autonomie. Met dat verschil vanzelfsprekend dat de samenwerking niet alle domeinen omvat en dat de overdracht van bevoegdheden niet volledig of definitief is. Maar conclusie blijft wel dat gemeenten die de volle meerwaarde uit samenwerking willen halen, moeten bereid zijn om individuele autonomie in te ruilen voor gemeenschappelijk voordeel.
